国内外公共政策绩效评估比较研究（一）

    公共政策评估是政策评估主体依据一定的标准和程序，运用科学的技术和方法，对政策系统、政策过程和政策结果的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作出决定公共政策的延续、修正、终止和重新制定新政策的依据。

　　随着各国政府改革的推进，公共政策的影响力逐渐增强，相应地，公共政策绩效评估的重要性也日益突出。通过公共政策评估可以科学地诊断政策的效果、效益和效率，可以作为决定政策继续、修正、终止以及重新制定的重要依据，可以更好地发挥合理配置政策资源的基础作用，也是政策运行科学化、民主化的重要保障。本文力图通过比较国内外开展公共政策绩效评估的做法，研究各国的评估体制和机制，在借鉴国外经验的基础上，提出我国加强公共政策绩效评估的对策和建议。

　　一、国内外公共政策绩效评估发展现状比较

　　20世纪90年代以来，一些发达国家相继开展了公共政策绩效评估工作。其中，韩国的制度评估、日本的政策评价、美国的政策规定绩效分析、法国的公共政策评估具有较强的代表性。本文主要从四个方面比较我国与这些国家开展公共政策绩效评估的做法，找出差距的同时借鉴它们的成功经验。

　　(一)制度层面比较

　　西方一些发达国家有比较健全的政策评估制度。如法国1989年成立国家研究评估委员会，有16个法律法规条款对该机构从职能机构、人员组成、评估费用等作了明确的规定。美国2003年颁布《政策规定绩效分析》文件，对实施公共政策绩效评估作了系统、全面的规定。韩国2006年实施《政府业务评价基本法》，把原先依据不同法令进行的片面的或重复的各种评价制度综合为一体，确立了系统化、一体化的绩效评估制度。日本于20世纪90年代引入政策评价制度，2002年实施《关于行政机关实施政策评价的法律(评价法)》，要求内阁和政府的各个部门在其权限范围内都要实行政策评价。

　　与国外相比，我国欠缺配套的制度和法律。我国于2000年进行的中国部门预算制度改革，是公共部门引入绩效评估的有效探索，也可看作是我国对公共政策开始进行相关的绩效评估。这种改革制度的引入，对于提高财政资金的使用效率、提高公共部门提供公共物品和服务的效率起了非常大的推动作用。但由于改革刚刚起步，再加上较多人为因素的影响，符合我国国情的科学的政策评估机制尚未形成，导致决策主体往往视政策评估为可有可无的工作。能不评估的尽量不评估，对迫于需要进行评估的，或进行势单力薄的尝试，或因缺乏评估正常进行所必需的各种资源(如资金、信息、知识等)实施不科学的评估，或是对评估结果持随意态度，这样不仅不利于认识政策的优劣和成效，补充、修正和完善后继政策，而且还会造成政策资源的大量浪费，严重制约了公共政策绩效评估工作的规范发展。

　　(二)制定模式比较

　　当代政策科学的研究已表明：政策的制定主体主要有三种，即精英主体、共同体主体和公众主体。目前西方发达国家的政策制定模式正在经历由共同体主体到公众主体的深刻转型。如韩国政府绩效评估委员会由总理和一位民间专家共同主持，公民满意度的调查由公共行政研究所来完成。日本的政策评价与独立行政法人评价委员会主要由外部专家、学者和企业家构成。法国公共政策评估机构包括国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭，以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会，并于2002年成立了全国评估委员会。

　　我国由于科技文化发展水平的相对落后以及政策安排形式的特殊性，公共政策制定模式正在缓慢地经历着由精英主体到共同体主体的转变。目前我国政策制定的主体是公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。他们既是公共政策制定者也是执行者，公共政策评估结论与其有着直接的利害关系。从其角度出发，他们当然总是希望政策评估有利于自身。由于精英主体与公众主体存在着本质差别，导致精英的价值偏好与公众有明显差距，正是由于这些差距的客观存在，致使政策制定在起点上就存在分歧。在瑕疵的政策导向与规范下制定出来的政策，大多是低效率甚至失灵的政策，而且存在严重的公平缺失现象，不能充分体现民众的诉求。

　　(三)评估技术比较

　　发达国家在评估技术方面有一些成功经验。表现为：一是内部评估与外部评估相结合。如日本政府各部门从政策的规划、立案和实施的角度对所管辖的政策进行自我评价，在评价的过程中广泛听取外部有识之士的意见，以保证评价的客观性。二是定量分析与定性分析相结合。如法国对公共政策绩效评估是以定性为基础，以定量分析为手段，采用定性与定量相结合的方法进行评估；而美国则以定量为主，定性为辅，两者相结合。三是专家评估与民众参与相结合。如韩国政府绩效评估委员会由部长和民间专家组成。四是中央部门和地方政府相区别。如法国对中央部门进行政策评估由国家级评估机构组织和实施，对地方政府的评估采取的方式有所区别：5万人口以上的城市设评估专员，省级政府设评估处等。

　　与国外相比，我国公共政策评估技术体系的研究相对滞后。表现为：一是理论建设不足。目前我国的学者和政府管理者对政策评估尚未引起的足够重视，没有充分认识到公共政策绩效对于政府绩效的重要意义，没有建立起一套完善的理论体系。二是评估方法单一。我国政策评估运用的手段和方法大都限于经济学的成本效益分析，而对伦理道德、价值、个人偏好等主观因素的评价至今尚未有行之有效的评估方法。三是定性分析为上。公共政策的评估涉及很多领域，要求对各种相关因素进行精确的定性定量分析，而事实上我国绝大部分政策评估者欠缺评估方面的知识，他们在评估时既偏好用价值判断标准取代事实分析，又偏好采用经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式进行定性分析，很难做到评估的公正性和科学性。

　　(四)评估原则比较

　　横向比较发达国家在政策评估方面的成功经验，无不体现公开透明的原则。如韩国公共政策绩效评估结果在新闻媒体和互联网上公布，同时在政策评估者、政府机构和代理机构负责人参加的联合会议上报告给总理和总统。日本总务省和政府各部门每年除向国会提交年度政策评价报告书外，经审定后还将报告书向社会公众公布。美国在设计、编写、执行政策规定绩效分析时，除涉及隐私、产权、商业秘密等外，要询问政策目标人群及专业人士和机构的意见，并把结论公示于互联网上。法国国家评估委员会在评估过程中采用异议制，允许被评估机构阐述其观点甚至对评估结论提出异议，委员会成员独立发表意见并进行辩论，最终以集体意见作为评估结果。

　　与国外相比，我国公共政策评估在新时期互联网时代有明显的时滞性。首先，信息渠道不畅通。原因是多方面的——我国政府信息化程度目前还处于一个比较低的水平；统计数据要花费一定的成本；政策实施效果的真实数据无法在短期内收集；一些机构对政策评估或存在抵触情绪，或为了某种特定的目的而故意隐瞒必要的信息，提供虚假信息等诸多原因使信息得不到及时、客观、科学的分析，这些都给政策的有效评估带来极大的困难。其次，传统的层级节制依然存在。这使得政策评估不能很好地反映政策的动态过程，对社会环境的变化、政策系统的调试都不能更好地互动，不能适应E时代政策评估的扁平化要求。